'Het wordt hoog tijd om de Zalmnorm los te laten' - NRC opinie

Het kabinet loopt zowel politiek als economisch vast. De Zalmnorm past niet meer in een tijd die om souplesse vraagt, vindt Kemal Rijken. Hij pleit voor ruimere begrotingsregels, zodat de overheid kan investeren zonder elders te moeten bezuinigen. Kemal Rijken VVD-minister Eelco Heinen van Financiën was onlangs te gast in talkshow Café Kockelmann, hij waar hij sprak over de voorgenomen bezuinigingen op de zorg en sociale zekerheid om zo de NAVO-vijfprocentnorm te halen. Alternatieven zijn er volgens hem niet, want hij kan „geen geld toveren”. „Daar waar het gat ontstaat, moet je ook de dekking zoeken.” Het vocabulaire van Heinen komt uit de mond van zijn voorganger en partijgenoot Gerrit Zalm, die het imago had een strenge schatkistbeheerder te zijn, een frame dat de presentator ook op zijn gast plakte. Heinen zegt altijd „nee” tegen collega’s die om meer geld vragen. In een luchtig filmpje werd zijn vele „nee” zeggen getoond, waar hij al kijkend om moest lachen. Inhoudelijk gezien is dit beleid gebaseerd op de Zalmnorm, die bepaalt dat bij het aantreden van een nieuw kabinet meerjarige uitgavenplafonds worden afgesproken. Ministers moeten daarbinnen blijven. Als er in tijden van economische groei meer belastinginkomsten zijn, dan mag dat geld niet zomaar worden uitgegeven. Het wordt dan gebruikt om het begrotingstekort te verlagen of de staatsschuld af te bouwen.

Door de Zalmnorm is de Nederlandse staatsschuld stelselmatig gedaald. In 2004 bedroeg die ongeveer 80 procent, tegenwoordig gaat het om circa 44 procent van het bbp. Binnen de kaders zijn er ook investeringen gedaan, zoals in de coronatijd nodig was. De norm – hij staat niet wettelijk vast – heeft er ook voor gezorgd dat we een land van rekenmeesters zijn geworden. Een begroting vastleggen waarover niet meer te discussiëren valt, gaat vaak boven beleid of grote plannen voor de toekomst.

Vaak worden politieke keuzes gemaakt waarin kloppende rekeningen voorrang krijgen op investeringen die de economie vooruit kunnen helpen. Onlangs trokken verschillende belangenorganisaties aan de bel over de staat van de infrastructuur. Zonder grote investeringen slibt Nederland dicht en dat is een gevaar voor onze welvaart, die gebaseerd is op handel, vervoer en logistiek.

Gevaar voor welvaart

Veel wegen, bruggen en sporen staan onder druk of verkeren in een deplorabele staat. Vernieuwing en onderhoud zijn hard nodig, maar door de strenge begrotingsregels is er een tekort van 80 miljard euro, het bedrag dat benodigd is om de problemen aan te pakken. Onderhoud uitstellen? Dat maakt het volgens de Rekenkamer alleen maar duurder en gevaarlijker.

Om er toch iets tegen te doen kwam Vincent Karremans (minister van Infrastructuur en Waterstaat, VVD) met een „afweegkader” waarin voor de komende jaren „scherpe keuzes” worden gemaakt. Er komt voorrang voor bestaande infrastructuur, maar er komt geen extra geld om dat te betalen, want het kabinet staat dat niet toe. Toen hem werd gevraagd hoe hij het probleem wil oplossen zei Karremans onlangs tegenover Nieuwsuur: „Ik heb geen pinautomaat met gratis geld.”

Een ander voorbeeld is de digitale infrastructuur. Nederland wil vooroplopen op het gebied van kunstmatige intelligentie en digitale soevereiniteit, maar bij de Voorjaarsnota bleek dat er geen extra geld is voor de noodzakelijke investeringen van 1 miljard euro. Daardoor dreigt ons land kansen mis te lopen op het gebied van AI, datacenters en internationale digitale verbindingen, terwijl de EU juist inzet op grootschalige publieke investeringen.

Strakke discipline

De kern van het probleem is dat zulke uitgaven niet goed in de bestaande begrotingskaders passen omdat die vaak om grote, langjarige en vooraf zekere publieke financiering vragen. De Zalmnorm is ontworpen rond het principe van jaarlijkse uitgavenplafonds en strakke discipline per kabinetsperiode. Zodoende moeten investeringen telkens concurreren met lopende uitgaven binnen dezelfde begrotingsruimte.

Tegelijkertijd is de NAVO-norm verhoogd naar 5 procent. Er moet meer geld naar defensie, wat volgens de begrotingsregels ombuigen betekent. Eerst moet „dekking” worden gevonden door te besparen op andere posten. Om de NAVO-norm te kunnen halen werden in de formatie strakke begrotingsafspraken gemaakt. Die geven het minderheidskabinet nu erg weinig ruimte om met de oppositie zaken te doen.

Stoppen met de Zalmnorm, die loslaten of kiezen voor andere begrotingsregels, daar wil het kabinet niet aan. Maar het kan wel, door bijvoorbeeld meer te lenen op de internationale kapitaalmarkten. Dankzij onze hoge kredietwaardigheid is lenen tegen lage rentes mogelijk. Zo kan het kabinet investeringen doen zonder opnieuw te hoeven besparen op zorg, onderwijs of het sociale vangnet, sectoren die door jarenlange bezuinigingen al onder druk staan. Tegenstanders zullen erop wijzen dat meer lenen ook risico’s kent. Dat klopt. De rentelasten kunnen stijgen en een oplopende staatsschuld vraagt om terughoudend beleid. Ervan uitgaande dat investeringen de economische groei versterken, blijft ook het schuldniveau beheersbaar. Bovendien heeft Nederland, vergeleken met veel andere Europese landen, nog altijd een relatief lage staatsschuld.

Er ontstaat ook meer ruimte voor het minderheidskabinet om zaken te doen met de oppositie en deze zomer tot een allesomvattend akkoord voor de Prinsjesdagplannen te komen. De vraag is of het kabinet durft af te stappen van het rigide, eendimensionale denken rond de begroting. Met name de VVD zal daar niet aan willen.

Hoe kan een andere formule er uitzien? Een investeringsfonds voor bijvoorbeeld infrastructuur, digitalisering en defensie, los van de jaarlijkse uitgavenplafonds maar getoetst op rendement en houdbaarheid van de staatsschuld door bijvoorbeeld het CPB, is een alternatief. Zo hoeven strategische investeringen niet telkens te concurreren met zorg, onderwijs en sociale zekerheid.

De lachende minister Heinen zal door zo’n alternatieve aanpak een andere rol krijgen, omdat hij dan minder vaak „nee” hoeft te verkopen. En in plaats van zich te spiegelen aan voorganger Zalm, kan hij de minister van Financiën worden die Nederland met nieuwbeleid vooruithelpt.

Kemal Rijken is politicoloog en historicus en auteur van het boek: 'Verbind en heers: hoe Nederland kan ontsnappen aan negatieve polarisatie'.

Dit artikel werd op 6 juli gepubliceerd op de site van NRC en op 7 juli gepubliceerd in de papieren versie van NRC.